Il est des poisons pressés et des poisons patients. Le chlordécone appartient à la seconde espèce. Répandu sur les bananeraies de Guadeloupe et de Martinique pendant plus de vingt ans, il a gagné les sols, les rivières, les œufs, la viande et la chair des poissons et, par elles, celle des hommes. Singulière cruauté de cette molécule : elle quitte le corps humain en quelques mois, mais demeure dans la terre pour des décennies, sans que la science sache aujourd'hui l'en déloger. On a ainsi des organismes qui se purifient et un environnement qui les recontamine. En 2013, l'étude Kannari révélait que neuf Antillais sur dix portaient du chlordécone dans le sang.
C'est à cette permanence-là — minérale, têtue, presque géologique — que le législateur a voulu répondre. Par des mots.
Et d'abord, rendons justice à l'intention. Après des décennies de silence, de déni et de rapports enterrés, qu'une assemblée écrive noir sur blanc que « l'État reconnaît sa part de responsabilité » n'est pas rien. Pour les familles qui attendent depuis vingt ans, pour les pêcheurs contraints d'abandonner leur métier, pour ceux que je représente devant les juridictions administratives ou pénales, cette reconnaissance a une valeur morale réelle. La réparation symbolique est une réparation. On ne la dédaignera pas.
Mais une loi n'est pas un monument. Elle est, ou devrait être, opérative et entrainer des effets aussi juridiques que positifs. Et c'est là que le texte déçoit.
Une reconnaissance sans dispositif
Lisez l'article 1er avec attention. Après la phrase de reconnaissance, le verbe qui revient, quatre fois !, est révélateur : l'État « s'assigne pour objectif » la dépollution, l'accompagnement des professionnels, la recherche sur les pathologies féminines, et l'indemnisation de toutes les victimes. C’est beau comme un discours de Christiane Taubira. Mais tel que c’est parti les juridictions risquent de faire subir à ce texte le même mauvais sort que celui subit par la Loi n° 2001-434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité. En effet, par l’arrêt du 5 février 2013, la Cour de cassation a considéré que cette déclaration d’intention « ne saurait être revêtue de la portée normative attachée à la loi ».
Or « s'assigner un objectif » n'oblige à rien. C'est une intention, non une règle ; un cap, non une obligation ; un vœu, non un droit.
Le doyen Jean Foyer avait, dès 1982, forgé une formule pour ces dispositions qui ont la forme de la loi sans en avoir la force : il les appelait des « neutrons législatifs », des textes dont la charge juridique est nulle. En 2005, le Conseil constitutionnel a fini par censurer les dispositions « manifestement dépourvues de toute portée normative ». Le Conseil d'État, dans ses rapports publics, dénonce de longue date ces lois bavardes qui légifèrent beaucoup et obligent peu.
Le paradoxe atteint son comble sur l'indemnisation. La loi en fait un objectif — mais ne crée aucun fonds, n'ouvre aucun droit, ne fixe aucun barème. Elle se contente, à l'article 1er bis A, de demander un rapport sur « l'opportunité et la faisabilité » d'étendre le fonds d'indemnisation des victimes de pesticides. Autrement dit : une loi intitulée « indemniser les victimes » qui, au lieu d'indemniser, commande une étude sur la possibilité, un jour, peut-être, d'indemniser. La seule disposition réellement contraignante de tout l'article 1er n'est pas un engagement d'agir : c'est l'obligation, confiée à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, de mesurer ce qui aura été fait.
Des objectifs sans date, sans chiffrage, sans moyen clair et oubliant de mettre les profiteurs du chlordecone à contribution.
Un objectif sérieux se reconnaît à trois marques : un chiffre, une échéance, un moyen. Cherchez-les ici, vous ne les trouverez pas.
La dépollution des terres ? Aucune surface visée, aucun hectare, aucun calendrier. L'indemnisation ? Aucun montant, aucun bénéficiaire défini, aucune date. Et lorsqu'une date apparaît enfin, elle accuse le vice : l'article 1er bis exige un rapport « au plus tard le 1er janvier 2026 » — soit une échéance déjà expirée au moment où le texte est voté. Vestige des lectures antérieures, ce délai impossible en dit long sur l'attention portée à l'opérationnalité du dispositif.
Restent les moyens. À l'article 2, la charge pour l'État est « compensée » par une taxe additionnelle sur les tabacs. Le lecteur averti reconnaîtra le gage de l'article 40 de la Constitution — cette béquille procédurale que l'on tend à toute initiative parlementaire créant une dépense. Soyons équitables envers les députés : la Constitution leur interdit de créer eux-mêmes une charge publique. Ce n'est donc pas à eux qu'il faut reprocher l'absence de financement, mais au choix de n'avoir pas, en amont, doté l'ambition affichée des crédits qui la rendraient crédible. Une promesse de réparation sans ligne budgétaire reste une promesse.
La contradiction qu'aucun mot ne dissout
Voici le point qui dérange. Au moment même où l'Assemblée proclame solennellement que « l'État reconnaît sa part de responsabilité », l'État — le même — conteste cette responsabilité devant le Conseil d'État.
Le rappel des faits est nécessaire. Le 11 mars 2025, la cour administrative d'appel de Paris a jugé que l'État avait commis des fautes de nature à engager sa responsabilité : autorisations et homologations fautives, carence dans la collecte des stocks, retard dans les contrôles et l'information des populations, désordre dans la conservation des archives. Sur le principe, l'État a perdu. Saisi d'un pourvoi, il demande aujourd'hui au Conseil d'État de défaire ce que les juges d'appel ont retenu.
On objectera, à raison, que l'État n'est pas monolithique : le législateur qui reconnaît et le ministre qui plaide sont deux organes distincts. La distinction est juridiquement exacte. Elle est humainement vaine. Car pour la victime, l’homme qui craint une récidive fulgurante de son cancer de la prostate, pour la femme qui redoute pour l'enfant à naître, l'État est un. Et cet État unique (inique ?) reconnaît d'une main ce qu'il refuse de l'autre. Que valent les mots de l'hémicycle si la voix de la République, à l'audience, dit le contraire ? On mesure l'écart à un détail qui n'en est pas un : les indemnités accordées par la cour aux quelques requérants qui ont obtenu gain de cause oscillent entre 5 000 et 10 000 euros. C'est l'étiage chiffré d'une reconnaissance que le texte voudrait, par ailleurs, solennelle.
Ce qu'il faudrait
Montesquieu prévenait que « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ». Le risque, ici, n'est pas de mal faire, mais de faire trop peu en le disant trop fort et d'ajouter, à la longue liste des reconnaissances sans suite, une déclaration de plus.
Pourtant, tout n'est pas vain dans ce texte, et l'honnêteté commande de le dire. En érigeant la recherche en priorité, la loi peut élargir le cercle, aujourd'hui étroit, des pathologies dont la justice admet la réparation (où sont les femmes ? leurs pathologies n’ont pas été étudiées avec la même énergie que celles des hommes !). En ouvrant la porte d'une extension du fonds d'indemnisation, elle dessine la seule voie véritablement efficace : un dispositif collectif, plutôt que des contentieux individuels aux indemnités dérisoires. Et l'évaluation périodique, si elle est prise au sérieux, peut transformer un vœu en obligation de rendre des comptes.
Encore faudrait-il franchir le seuil que la loi se contente de désigner. Aux objectifs, donner des chiffres, des dates, des moyens. Au rapport sur le fonds, substituer le fonds lui-même. Et, par-dessus tout, mettre fin à la contradiction : que l'État cesse de contester devant le juge la responsabilité qu'il reconnaît devant la Nation.
Les victimes du chlordécone n'attendent pas un monument. Elles attendent du concret et de l’efficace. La reconnaissance était le premier mot. Il ne faudrait pas qu'il soit le dernier.
Sources
- Proposition de loi n° 2837, Assemblée nationale, XVII<sup>e</sup> législature, texte de la commission des affaires sociales, 27 mai 2026, visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone (deuxième lecture).
- Cour administrative d'appel de Paris, 8<sup>e</sup> chambre, 11 mars 2025, n° 22PA03906, M. Bartholet et autres.
- Conseil constitutionnel, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (censure des dispositions « manifestement dépourvues de toute portée normative »).
- Conseil d'État, Rapport public 2006 — Sécurité juridique et complexité du droit ; déjà, Rapport public 1991 — De la sécurité juridique.
- Jean Foyer, Assemblée nationale, séance du 21 juin 1982 (origine de l'expression « neutron législatif »).
- Montesquieu, De l'esprit des lois (1748), livre XXIX, chapitre XVI : « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ».
- Étude Kannari, Santé publique France (résultats 2013, publiés en 2018), citée par l'arrêt précité.
- Cass. crim., 5 février 2013, n° 11-85.909, FS-P+B+R la Chambre criminelle de la Cour de cassation ne l'a pas entendu ainsi puisqu'elle censure l'arrêt d'appel, au visa de la loi du 21 mai 2001, au motif que si cette loi "tend à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité, une telle disposition législative, ayant pour seul objet de reconnaître une infraction de cette nature, ne saurait être revêtue de la portée normative attachée à la loi et caractériser l'un des éléments constitutifs du délit d'apologie" de crime contre l'humanité. La Chambre criminelle se fonde, ainsi, sur le caractère non normatif de la loi "Taubira" reconnaissant la traite négrière et l'esclavage en tant que crime contre l'humanité pour dénier la constitution de l'infraction d'apologie de crime contre l'humanité en l'espèce. Ce faisant, la Haute juridiction refuse de confier à la loi la maîtrise de la qualification pénale des faits, laissant cette mission au seul juge pénal : si l'écriture de l'histoire ne relève sans doute pas de la fonction du législateur, il lui appartient encore moins de dicter au juge les faits qui doivent constituer une qualification pénale au nom d'une vérité historique officielle. La loi, exclue du pouvoir de qualification pénale des faits. (…) En affirmant qu'une disposition législative, ayant pour seul objet de reconnaître un crime contre l'humanité, "ne saurait être revêtue de la portée normative attachée à la loi et caractériser l'un des éléments constitutifs du délit d'apologie", la Haute juridiction entend, en effet, dénier au législateur tout pouvoir concernant la qualification pénale des faits. (…) il n'appartient pas au législateur, sous peine d'empiéter sur le rôle du juge et de méconnaître le principe de séparation des pouvoirs, de dire si certains évènements doivent être pénalement qualifiés de crime contre l'humanité, qualification qui s'imposerait au juge au nom d'une vérité historique "officielle". Le juge, maître de la qualification pénale des faits. C'est donc au juge pénal, et seulement au juge, qu'il appartient de qualifier les faits (…) . A chacun sa mission, à chacun sa compétence : "l'Histoire aux historiens, la mémoire au peuple, la détermination des infractions à la loi, la qualification des faits au juge" https://www.lexbase.fr/article-juridique/8036876-jurisprudence-la-loi-memorielle-le-juge-penal-etlhistoire
- P. Puig, La loi peut-elle sanctuariser l'Histoire ? (à propos de la loi visant à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi et la décision du Conseil constitutionnel du 28 février 2012, Cons. const., décision n° 2012-647A5562IDD]), RTDCiv., 2012 p. 78. "L'obsession mémorielle envahit notre législateur comme si, incapable d'écrire l'avenir, il préférait réécrire le passé, comme si la loi, dévalorisée depuis des lustres dans sa fonction normative, cherchait à conquérir de nouvelles lettres de noblesse dans une fonction symbolique, voire politique, en s'élevant au-dessus de la règle de droit"-
